DINAMIKA KONFLIK DALAM FORMULASI KEBIJAKAN RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA MENENGAH DAERAH (RPJMD) TAHUN 2009-2014 DI KABUPATEN MAGETAN

DINAMIKA KONFLIK DALAM FORMULASI KEBIJAKAN

RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA MENENGAH DAERAH (RPJMD) TAHUN 2009-2014 DI KABUPATEN MAGETAN

 

Eny Purwanti

S240908003

  1. A.   Latar Belakang Masalah

Pada masyarakat yang pluralistik, baik formulasi maupun implementasi perubahan kebijakan hampir selalu menimbulkan perdebatan di antara pemerintah dan kelompok non pemerintah yang mempunyai konflik interes berkaitan dengan isu yang ada (Mathland, 1995). Sejalan dengan hal tersebut, Dwiyanto (2005:5) mengemukakan bahwa sebuah upaya pembaharuan tidak akan dilakukan di dalam ruang hampa dan steril melainkan di dalam suatu lingkungan dan yurisdiksi tertentu yang sangat kompleks, yang di dalamnya terdapat banyak regulasi, aktor, institusi, tradisi dan kepentingan yang berbeda-beda. Sebuah inovasi, gagasan dan tindakan pembaharuan akan berinteraksi dengan berbagai faktor yang terdapat di lingkungannya, dan kualitas interaksi ini akan menentukan keberhasilan dalam mewujudkan inovasi itu sendiri.

Dalam upaya mendapatkan RPJMD yang dapat mengantisipasi kebutuhan pembangunan daerah dalam jangka waktu 5 (lima) tahunan, maka penyusunannya perlu dilakukan secara komprehensif dan lintas pemangku kepentingan (stakeholder). Kondisi demikian memicu munculnya konflik yang terjadi baik di lintas stakeholder maupun potensi konflik pada tataran proses penyusunannya. Salah satu hakikat kebijakan publik adalah konflik. Kebijakan publik muncul di tengah konflik dan sebagian besar untuk mengatasi konflik yang telah, sedang dan yang akan terjadi (Nugroho, 2009:305). Begitu pula halnya dalam proses perumusan  kebijakan sering ditemui adanya perbedaan pendapat, perbedaan kepentingan, perbedaan cara mencapai tujuan, maupun konflik antar anggota organisasi yang bersangkutan yang mengakibatkan munculnya konflik-konflik. Adanya suatu permasalahan memang tidak bisa dihindari, namun yang jelas bahwa masalah tersebut harus dihadapi dengan sikap-sikap positif dan tindakan kreatif, sehingga tidak akan mengganggu jalannya perumusan kebijakan.

Di lain pihak, perumusan suatu kebijakan akan lebih mudah dipahami bila menggunakan suatu pendekatan atau model tertentu (Islamy, 2007:34). Model formulasi kebijakan tersebut akan membantu dalam memahami interaksi antara politik, pemerintahan, formulasi kebijakan dan lingkungan yang mempengaruhinya. Sinergitas dinamika konflik, resolusi konflik dan aktor-aktor yang berinteraksi dalam proses penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) serta nilai-nilai yang berpengaruh, akan menggambarkan model-model perumusan kebijakan yang digunakan.

Berdasarkan apa yang dikemukakan dalam latar belakang masalah diatas maka permasalahan yang ingin dijawab dalam penelitian ini dirumuskan sebagai berikut :

  1. Bagaimana dinamika konflik dalam proses penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Tahun 2009-2014 di Kabupaten Magetan?
  2. Model-model formulasi kebijakan apa saja yang digunakan dalam proses penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Tahun 2009-2014 di Kabupaten Magetan?
    1. B.     KAJIAN TEORI
    2. 1.        Formulasi Kebijakan

Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji (Winarno, 2005:28). Lebih lanjut Winarno (2005:81) mengemukakan bahwa suatu keputusan kebijakan mencakup tindakan oleh seorang pejabat atau lembaga resmi untuk menyetujui, mengubah, atau menolak suatu alternatif kebijakan yang dipilih.

Winarno (2005:82-84) menuliskan bahwa tahapan-tahapan dalam perumusan kebijakan terdiri dari : Perumusan masalah (defining problem), Agenda kebijakan, Pemilihan alternatif kebijakan untuk memecahkan masalah dan Penetapan kebijakan.

  1. 2.        Aktor-aktor dalam Formulasi Kebijakan

Perumusan kebijakan dalam prakteknya akan melibatkan berbagai aktor, baik yang berasal dari aktor negara maupun aktor non negara atau yang disebut oleh Anderson (2006: 46-67) sebagai pembuat kebijakan resmi (official policy-makers) dan peserta non pemerintahan (nongovernmental participants). Pembuat kebijakan resmi atau disebut pula aktor resmi adalah mereka yang memiliki kewenangan legal untuk terlibat dalam perumusan kebijakan publik. Yang termasuk dalam aktor resmi adalah agen-agen pemerintah (birokrasi), presiden (eksekutif), legislatif dan yudikatif.

Selain pembuat kebijakan resmi, terdapat pula peserta lain yang terlibat dalam proses kebijakan yang meliputi diantaranya kelompok kepentingan; partai politik; organisasi penelitian; media komunikasi; serta individu masyarakat. Mereka ini yang disebut oleh Anderson sebagai peserta non pemerintahan (nongovernmental participants) atau aktor tidak resmi, karena penting atau dominannya peran mereka dalam sejumlah situasi kebijakan tetapi mereka tidak memiliki kewenangan legal untuk membuat kebijakan yang mengikat. Peranan mereka biasanya adalah dalam menyediakan informasi; memberikan tekanan; serta mencoba untuk mempengaruhi (Anderson, 2006: 57-67). Mereka juga dapat menawarkan proposal kebijakan yang telah mereka siapkan. Untuk memahaminya perlu memahami pula sifat-sifat semua pemeran serta (participants), bagian atau peran apa yang mereka lakukan, wewenang atau bentuk kekuasaan yang mereka miliki, dan bagaimana mereka saling berhubungan serta saling mengawasi.

  1. 3.        Konflik dan Resolusi Konflik

Sebagaimana yang diutarakan oleh Hakim (2004) bahwa terlepas dari faktor-faktor yang melatarbelakanginya, konflik merupakan suatu gejala dimana individu atau kelompok menunjukkan sikap atau perilaku “bermusuhan” terhadap individu atau kelompok lain, sehingga mempengaruhi kinerja dari salah satu atau semua pihak yang terlibat.

Keberadaan konflik dalam organisasi, menurut Robbins dan Judge (2008), ditentukan oleh persepsi individu atau kelompok. Jika mereka tidak menyadari bahwa telah terjadi konflik di dalam organisasi, maka secara umum konflik tersebut dianggap tidak ada. Sebaliknya, jika mereka mempersepsikan bahwa di dalam organisasi telah terjadi konflik, maka konflik tersebut menjadi suatu kenyataan.

Berdasarkan pihak-pihak yang terlibat di dalam konflik, Stoner dan Freeman (1989:393) membagi konflik menjadi 6 (enam) macam, yaitu: Konflik dalam diri individu (conflict within the individual), Konflik antar-individu (conflict among individuals), Konflik antara individu dan kelompok (conflict among individuals and groups), Konflik antar kelompok dalam organisasi yang sama (conflict among groups in the same organization), Konflik antar organisasi (conflict among organizations), Konflik antar individu dalam organisasi yang berbeda (conflict among individuals in different organizations).

Apabila dilihat dari posisi seseorang dalam struktur organisasi, Winardi (1992:174) seperti yang dikutip oleh Hakim (2004) membagi konflik menjadi 4 (empat) macam, yaitu : Konflik vertikal; Konflik horizontal; Konflik garis-staf; Konflik peran. Sedangkan Kreitner dan Kinicki (1995) mengemukakan Lima Gaya Penanganan Konflik (Five Conflict-Handling Styles) yaitu: integrating, obliging, dominating, avoiding, dan compromising.

Dengan menggunakan dua dimensi yaitu sifat kooperatif dan sifat tegas, Robbins dan Judge (2008:181) mengidentifikasi penanganan konflik menjadi 5 (lima) cara, yaitu: Bersaing (competing); Bekerja sama (collaborating); Menghindar (avoiding); Akomodatif (accomodating); Kompromis (compromising).

 

 

  1. Nilai-nilai Yang Berpengaruh

Sama halnya dengan yang dikemukakan oleh Samodra Wibawa, dkk (1994:21) dan James Anderson dalam Winarno (2005:93-94), Wahab (2002) menekankan perlunya memperhatikan kriteria-kriteria pokok dalam merumuskan kebijakan yang merupakan bagian penting dalam analisis kebijakan yaitu (1) nilai-nilai politik; (2) nilai-nilai organisasi; (3) nilai-nilai pribadi; (4) nilai-nilai kebijakan dan (5) nilai-nilai ideologis.

  1. 5.        Model Formulasi Kebijakan

Dalam perkembangannya terdapat 13 (tigabelas) model perumusan kebijakan  (Nugroho, 2009:396-422) yaitu : Model Kelembagaan (institutional); Model proses (process); Model teori kelompok (group); Model teori elit (elite); Model teori rasionalisme (rational); Model inkremental (incremental); Model pengamatan terpadu (mixed scanning); Model demokratis; Model strategis; Model teori permainan (game theory); Model pilihan publik (public choice); Model sistem (system); Model deliberatif atau musyawarah.

Berbagai model formulasi kebijakan di atas adalah berorientasi pada masalah atau problem oriented. Tidak kalah penting pula adalah model formulasi kebijakan yang berorientasi pada tujuan atau goal oriented. Model perumusan ke masa depan ini biasanya ditopang oleh model-model perumusan kebijakan yang bersifat peramalan (forecasting) yang tidak bersifat ekstrapolatif atau menggunakan masa lalu sebagai acuan masa depan (Nugroho, 2009:430-433).

  1. METODE PENELITIAN

Jenis penelitian yang akan peneliti lakukan adalah dengan menggunakan penelitian kualitatif deskriptif. Lokasi yang menjadi obyek dalam penelitian ini adalah Kabupaten Magetan Propinsi Jawa Timur yang dipilih secara purposif. Pemilihan lokasi dilakukan dengan pertimbangan bahwa Kabupaten Magetan baru pertama kali melaksanakan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat sehingga dengan demikian akan menarik untuk meneliti dinamika kelanjutan dari pesta demokrasi tersebut dalam menjabarkan visi dan misi kepala daerah terpilih.

Penelitian ini menggunakan teknik triangulasi sumber yang menurut Patton dalam Moleong (2007:330) yaitu dengan membandingkan dan mengecek balik derajat kepercayaan suatu informasi yang diperoleh melalui waktu dan alat yang berbeda dalam penelitian kualitatif. Triangulasi dengan memanfaatkan jenis sumber data yang berbeda untuk menggali data-data yang sejenis, tekanannya pada perbedaan sumber data.

  1. HASIL DAN PEMBAHASAN
  1. 1.        Dinamika Konflik Formulasi Kebijakan RPJMD

Dokumen RPJMD merupakan kebijakan publik yaitu sebuah produk hukum yang diperoleh dari serangkaian tindakan oleh pemerintah/eksekutif dengan melakukan koordinasi dan konsultasi kepada pihak legislatif, berisi tentang langkah-langkah strategis untuk mencapai tujuan-tujuan dan sasaran tertentu dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Proses pembuatan kebijakan tersebut merupakan proses yang kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji (Winarno, 2005:28).

Proses formulasi kebijakan penyusunan RPJMD Kabupaten Magetan dapat diartikan pula sebagai proses kronologis penyusunan RPJMD. Proses ini dimulai dengan tahap perumusan masalah sebagai titik awal (starting point)  sampai dengan ditetapkannya dokumen RPJMD menjadi produk hukum yang bersifat mengikat (tahap legislasi).

  1. a.    Perumusan masalah kebijakan

Untuk merumuskan kebijakan dengan baik, sangat dipengaruhi oleh adanya perumusan masalah kebijakan yang tepat melalui pengamatan, pengelompokan dan pengkhususan masalah kebijakan. Dalam penyusunan RPJMD Kabupaten Magetan, perumusan masalah kebijakan merupakan perumusan isu-isu yang telah diangkat dalam visi dan misi kepala daerah terpilih, yang selanjutnya dilakukan proses eksplorasi dan penyamaan persepsi.

Visi dan misi yang dipaparkan oleh kepala daerah terpilih di hadapan legislatif tidak serta merta dijadikan sebagai materi baku untuk diterjemahkan ke dalam program dan kegiatan yang akan dilakukan selama kurun waktu masa kepemimpinannya. Visi dan misi tersebut, dalam penelitian ini disebut sebagai “visi dan misi orisinal,” masih perlu dieksplorasi oleh tim penyusun.

Dalam tahapan ini tim penyusun melakukan komunikasi dan konsultasi selain dengan kepala daerah terpilih, juga melibatkan “tim sukses” yang berada di balik layar kemenangan pemilihan. Yang dimaksud “tim sukses” dalam penelitian ini adalah kelompok pendukung yang bertindak sebagai “tim ahli” perumus visi dan misi yang diusung. “Tim sukses” tersebut berasal dari kalangan politik dan birokrat sebagaimana status karir pasangan bupati dan wakil bupati. Meskipun untuk pendukung dari kalangan birokrat tidak muncul secara formal yang disebabkan adanya peraturan yang melarang PNS untuk berpolitik praktis, namun tidak dapat dikesampingkan bahwa aktor-aktor intelektual yang merumuskan visi dan misi bupati berprofesi sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS).

  1. b.    Penyusunan Agenda kebijakan

Setelah masalah kebijakan yang begitu banyak diidentifikasi, maka tindakan selanjutnya adalah memasukkannya agenda kebijakan sebagai sebuah prioritas pembahasan (Winarno, 2008). Pada tahap penyusunan agenda kebijakan, masalah-masalah yang telah dirumuskan akan saling berkompetisi sehingga layak untuk dijadikan agenda kebijakan. Dalam hal ini yang menjadi agenda kebijakan adalah permasalahan yang telah dirumuskan dalam “Visi dan Misi versi 1,” selanjutnya akan diproses melalui tahapan: 1). Stimulasi input dari stakeholders dimana “Visi dan misi versi 1” yang merupakan kerangka makro dalam penyusunan RPJMD disampaikan kepada stakeholders internal dari kalangan eksekutif. Stakeholders yang dimaksud terdiri dari seluruh SKPD dan pimpinan wilayah lingkup kecamatan; 2). Konsolidasi teknis yaitu setelah dicapai kesepakatan tentang materi dasar yang akan dikembangkan, tahapan selanjutnya adalah konsolidasi antara tim penyusun dengan tenaga ahli dari UGM. Materi konsolidasi yang dibahas adalah hal-hal teknis yaitu mengenai outline dari RPJMD, kebutuhan data-data primer maupun sekunder, teknis penyusunan, bentuk-bentuk forum diskusi, contact person dari masing-masing stakeholder dan lainnya.

  1. c.    Pemilihan alternatif kebijakan

Pada tahap ini ditentukan alternatif-alternatif yang akan digunakan untuk memecahkan masalah yang telah dirumuskan. Pemilihan alternatif kebijakan dilakukan dengan melibatkan masyarakat. Keterlibatan masyarakat pada tahap pemilihan alternatif kebijakan tersebut dilakukan melalui forum konsultasi publik yang dilakukan sebagai berikut ini:

1)   Forum konsultasi publik I

Forum konsultasi publik I dimaksudkan untuk memperdalam materi penyusunan RPJMD dengan mengeksplorasi data-data primer dan sekunder dari stakeholders serta untuk menyelaraskan/ sinkronisasi antara misi dengan rencana-rencana aksi.

 

 

 

Gambar 1.     Skema Strukturisasi Penterjemahan Misi Ke Dalam Rencana Aksi (Sumber: Data primer, diolah)

2)   Forum konsultasi publik II atau Musrenbang RPJMD

Secara umum kerangka regulasi bagi perencanaan partisipatif telah dikembangkan, mulai dari tahap awal penyusunan rancangan awal RPJMD sampai dengan diselenggarakannya Musrenbang RPJMD. Prosesnya pun telah transparan bagi publik yaitu dengan melibatkan begitu banyak pihak yang berkepentingan. Namun demikian, penulis berpendapat bahwa Musrenbang RPJMD sendiri cenderung menjadi forum publik yang terbatas untuk mengumpulkan “daftar usulan” tanpa pertimbangan-pertimbangan kritis guna menghasilkan penggunaan yang bijak akan sumberdaya yang selalu terbatas. Walaupun proses umum perencanaan sudah bersifat “bottom-up” dan terdapat keterbukaan bagi publik untuk terlibat namun masih bersifat mekanistik bahkan seremonial. Penyelenggaraan Musrenbang hanya dalam waktu 1 (satu) hari sedangkan substansi permasalahan yang dibahas begitu kompleks dan aktor-aktor yang terlibat begitu banyak menjadikan Musrenbang terkesan hanya sebagai event untuk memenuhi ketentuan sebagaimana yang ditetapkan undang-undang.

  1. d.    Penetapan kebijakan

Pemerintah Kabupaten Magetan dalam hal ini mengacu pada Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, sehingga bentuk produk hukum yang dihasilkan adalah Peraturan Kepala Daerah atau Peraturan Bupati (Perbup) tentang RPJMD Kabupaten Magetan Tahun 2009-2014. Masa berlaku dokumen RPJMD juga menjadi bahan diskusi yang menarik karena proses penyusunan RPJMD sendiri belum mencapai tahap finalisasi sampai dengan pertengahan tahun 2009 sedangkan pelantikan Bupati dan Wakil Bupati terpilih telah dilakukan pada tahun 2008. Menurut ketentuan dalam UU Nomor 25 Tahun 2004, dalam waktu paling lama 3 (tiga) bulan setelah dilantik, Bupati dan Wakil Bupati terpilih telah menetapkan RPJMD (pasal 19 ayat 3) sedangkan PP Nomor 8 Tahun 2008 Bagian Ketiga Paragraf 4 pasal 15 ayat (2) menetapkan batas waktu 6 (enam) bulan setelah pelantikan kepala daerah. Namun karena permasalahan yang dibahas sangat kompleks begitu pula aktor yang terlibat tidak sedikit, sedangkan sumber daya dan dana yang tersedia sangat terbatas, menyebabkan proses penyusunan RPJMD menghabiskan waktu yang panjang. Di sisi lain, penyusunan RPJMD sendiri dilakukan bersamaan dengan proses penyusunan RPJPD.

 

 

 


Gambar 2.       Diagram Rangkaian Tahapan Formulasi Kebijakan RPJMD Kabupaten Magetan Tahun 2009-2014 (Sumber : Data primer, diolah)

Dengan memperhatikan aktor-aktor yang terlibat, konflik yang terjadi dan resolusi yang digunakan untuk menyelesaikan konflik tersebut serta nilai-nilai yang mempengaruhinya, maka secara ringkas dinamika yang terjadi selama proses formulasi kebijakan penyusunan RPJMD Kabupaten Magetan Tahun 2009-2014 disajikan sebagai berikut:

Tabel 1.

Matriks Dinamika Konflik Dalam Formulasi Kebijakan RPJMD

Kabupaten Magetan Tahun 2009-2014

Tahapan Formulasi Kebijakan

Aktor-aktor

Konflik

Resolusi Konflik

Nilai Yang Berpengaruh

Perumusan masalah kebijakan:

Eksplorasi visi dan misiAktor resmi : tim penyusun, Bupati, tenaga ahli

Aktor tidak resmi: tim sukses—Penyusunan agenda kebijakan:

  • § Stimulasi input dari stakeholder
  • § Konsolidasi teknis

Aktor resmi : tim penyusun, tenaga ahli, SKPD, kecamatankonflik antar organisasi / konflik horizontal (antar SKPD)Mengurangi perbedaan, menekankan kesamaan

(Obliging/ smoothing)

Akomodatif (Accomodating)Nilai pribadi, nilai organisasiPemilihan alternatif kebijakan    v  Forum SKPDAktor resmi : tim penyusun, tenaga ahli, SKPDKonflik antar  individu / konflik vertikal (atasan dan bawahan di intern stakeholder)Mediasi dengan pihak ketiga

(Obliging/ smoothing)

Bekerja sama (Collaborating)Nilai pribadiKonflik antar individu  (antar individu di intern stakeholder)Mediasi dengan pihak ketiga (Obliging/ smoothing)

Bekerja sama (Collaborating)Nilai pribadi, nilai organisasiKonflik antar kelompok dalam organisasi yang sama/ konflik horizontal (antar bidang teknis di intern SKPD)Diskusi, mediasi dengan pihak ketiga, negosiasi untuk berkompromi (Compromising)Nilai pribadi, nilai organisasikonflik antar organisasi/ konflik horizontal (antar SKPD)Diskusi terarah, negosiasi, konsultasi dengan tenaga ahli (Compromising)Nilai pribadi, nilai organisasi

 

 

Tahapan Formulasi Kebijakan

Aktor-aktor

Konflik

Resolusi Konflik

Nilai Yang Berpengaruh

Forum kewilayahan:

Wilayah atas, tengah, bawahAktor resmi : tim penyusun, tenaga ahli, kecamatan, desa

Aktor tidak resmi:

Tokoh masyarakat, LSM, konstituen parpol, organisasi profesi/ kelompok usahakonflik antar organisasi/ konflik horizontal (antar organisasi profesi/ kelompok usaha)Akomodatif  (Accomodating)Nilai pribadi, nilai organisasi, nilai politikv  MusrenbangAktor resmi : tim penyusun, tenaga ahli, kecamatan, desa, DPRD, SKPD

Aktor tidak resmi:

Tokoh masyarakat, LSMHorizontal/antar organisasi (antar SKPD/kecamatan)Kompromi

(Compromising)Nilai organisasiPenetapan kebijakan :

Legislasi PerbupAktor resmi : tim penyusun, Bagian Hukum Setdakab---

Sumber : Data primer, diolah

  1. 2.      Analisis terhadap model formulasi kebijakan  RPJMD

Dengan mendasarkan pada model proses kebijakan yang paling klasik yang dikembangkan oleh David Easton (1984) dimana kebijakan merupakan hasil atau output dari sistem (politik) yang terdiri atas input, throughput dan out put maka dapat dipetakan model-model formulasi kebijakan yang digunakan dalam penyusunan kebijakan RPJMD di Kabupaten Magetan. Proses formulasi kebijakan publik yaitu penyusunan RPJMD di Kabupaten Magetan berada dalam sistem politik dengan mengandalkan pada masukan (input) yang terdiri atas dua hal yaitu tuntutan dan dukungan. Tuntutan dari masyarakat untuk mewujudkan kondisi seperti yang dijanjikan oleh kepala daerah terpilih dan dukungan dari simpatisan parpol maupun pemilih dari kalangan non parpol serta dukungan ketersediaan sumber daya yang dimiliki.

Pemetaan model formulasi kebijakan yang digunakan dalam penelitian ini dibedakan dalam 2 (dua) orientasi yaitu model formulasi kebijakan yang berorientasi pada masalah (problem oriented) dan berorientasi pada tujuan (goal oriented).

  1. Model formulasi kebijakan yang berorientasi pada masalah (problem oriented)

Proses penyusunan RPJMD yang berawal dari visi dan misi kepala daerah terpilih menunjukkan bahwa proses penyusunan tersebut merupakan bagian dari proses politik. Hal ini dikarenakan visi dan misi kepala daerah terpilih merupakan kesepakatan politik dari berbagai elemen termasuk elemen poltik yang mengusung kepala daerah terpilih dalam arena pemilihan, sehingga visi dan misi tersebut sangat kental nuansa politisnya. Selain itu proses pemilihan kepala daerah sendiri adalah manifestasi dari suatu proses politik yang kental dengan tuntutan – tuntutan politis dari simpatisan pemilih dan konstituen partai politik sebagai ’tim sukses’ atas keberhasilan terpilihnya kepala daerah. Kentalnya nuansa politis dalam formulasi kebijakan penyusunan RPJMD ini dapat dikategorikan sebagai model proses (process) dengan asumsi bahwa politik merupakan sebuah aktivitas sehingga mempunyai proses.

Namun demikian yang juga perlu mendapatkan perhatian adalah bahwa stakeholders yang terlibat sebagian besar merupakan kelompok eksekutif yang merupakan kaum elite (pemegang kekuasaan). Sehingga tidak menutup kemungkinan bahwa kebijakan-kebijakan yang diambil akan selalu ada bias. Hal tersebut dapat berarti bahwa meskipun telah ada partisipasi dari masyarakat pada tahap-tahap tertentu selama penyusunan RPJMD, namun pada akhirnya kebijakan-kebijakan yang dihasilkan merupakan preferensi politik dari para elite (pemegang kekuasaan) sebagai pengambil keputusan. Oleh karena itu dari sudut pandang ini, formulasi penyusunan RPJMD dapat pula dikategorikan sebagai model teori elit (elite).

Dalam perumusan alternatif-alternatif kebijakan yang dijadikan solusi pemecahan masalah dilakukan melalui diskusi-diskusi panjang dan melibatkan banyak aktor sebagai pemanfaat utama (beneficiaries). Pada proses diskusi tersebut terjadi interaksi yang dinamis yang dipengaruhi oleh berbagai kepentingan dan persepsi serta interpretasi stakeholder atas permasalahan yang dibahas sehingga muncul konflik-konflik diantara mereka. Tercapainya kesepakatan atas resolusi konflik yang terjadi tersebut merupakan titik keseimbangan (equilibrium) sebagai hasil dari interaksi dalam kelompok sehingga model yang digunakan dalam formulasi ini adalah model teori kelompok (group).

Dalam proses pengambilan keputusan pada penyusunan RPJMD yang berjalan dinamis dengan sebanyak mungkin mengelaborasi pendapat dari stakeholders melalui diskusi-diskusi intensif serta pencapaian kesepakatan yang menguntungkan berbagai pihak, maka penyusunan RPJMD menggunakan model demokratis karena dalam membuat kebijakan para konstituen dan pemanfaat (beneficiaries) diakomodasi keberadaannya.

Apabila dilihat dari substansi permasalahan yang diangkat dalam visi dan misi kepala terpilih, sebenarnya tidak jauh berbeda dengan substansi permasalahan yang telah diangkat pada periode pemerintahan sebelumnya, yaitu masih ”berkutat” pada permasalahan umum yang terjadi hampir di sebagian besar daerah di Indonesia. Permasalahan-permasalahan tersebut merupakan kebutuhan dasar masyarakat akan meningkatnya kualitas dan akses terhadap sarana dan prasarana pendidikan, kesehatan, pertanian, pengentasan kemiskinan dan sebagainya. Kebijakan-kebijakan yang diambil merupakan variasi atau kelanjutan kebijakan di masa lalu sehingga dapat dikatakan sebagai model pragmatis/praktis atau model inkremental (incremental). Pendekatan ini diambil karena pertimbangan keterbatasan waktu, ketersediaan informasi dan kecukupan dana untuk melakukan evaluasi kebijakan secara komprehensif, sedangkan substansi permasalahan yang diangkat tidak jauh berbeda dengan subtansi permasalahan periode pemerintahan sebelumnya.

Dokumen RPJMD Kabupaten Magetan yang telah disahkan sebagaimana dalam Peraturan Bupati Nomor 44 tahun 2009 berisikan visi dan misi kepala daerah terpilih, tujuan, arah, strategi dan kebijakan pembangunan daerah serta keuangan daerah, prioritas program baik untuk program SKPD, lintas SKPD dan program kewilayahan. Selain itu juga memuat tentang tolok ukur dan target capaian kinerja program, pagu indikatif dan penanggung jawab kelembagaan. Hal-hal tersebut menunjukan adanya rumusan runtutan perumusan strategi sebagai basis perumusan kebijakan sehingga dalam hal ini dikategorikan menggunakan model strategis.

  1. Model formulasi kebijakan yang berorientasi pada tujuan (goal oriented)

Pada proses penyusunan RPJMD di Kabupaten Magetan yang digunakan adalah model tatap muka langsung dimana para pakar dipertemukan dan melakukan diskusi yang lazim disebut pola braintrust atau curah gagasan yang mendalam. Metode yang digunakan adalah melakukan rekapitulasi terhadap data traces 5 (lima) tahun yang lalu  untuk menunjang kebutuhan analisis dan melakukan peramalan (forecasting) di masa yang akan datang. Kompilasi data dan informasi yang sistematis dan lengkap akan memberikan gambaran mutakhir tentang kinerja penyelenggaraan fungsi-fungsi pemerintahan daerah dan pembangunan daerah pada umumnya.

  1. E.     Rekomendasi
  2. Masih rendahnya partisipasi masyarakat terutama pada saat pelaksanaan Musrenbang RPJMD menyebabkan perumusan kebijakan bias akan dominasi kalangan elit eksekutif.
  3. Tidak adanya inovasi dalam perumusan alternatif program-program yang akan dilakukan mengakibatkan para stakeholders bersikap apatis. Hendaknya program-program yang dirumuskan bukan hanya meneruskan program-program dari pemerintah di atasnya namun juga memberi ide kreatif yang sesuai dengan situasi dan kondisi riil di Magetan.
  4. Masih banyak diadopsinya kebijakan-kebijakan dari periode pemerintahan yang telah lalu memperlihatkan dominannya model formulasi kebijakan inkremental.
  5. Terlalu panjangnya waktu yang dibutuhkan untuk menyusun RPJMD berdampak pada keberlangsungan pembangunan di Kabupaten Magetan. Hendaknya untuk penyusunan RPJMD pada periode selanjutnya dilaksanakan lebih efisien dan efektif. Hal tersebut dapat dilakukan melalui peningkatan sumber daya manusia yang diserahi tanggung jawab untuk melaksanakannya, penyusunan rencana kerja dan program yang lebih terarah serta konsisten dengan jadwal kegiatan yang telah ditetapkan.
  6. Ditemukannya fakta bahwa dokumen RPJMD Kabupaten Magetan untuk periode tahun 2009-2014 belum secara lengkap mengakomodasi ketentuan dalam pasal 5 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang SPPN menunjukkan bahwa penyusunan dokumen RPJMD belum berjalan secara maksimal. Hendaknya untuk penyusunan RPJMD periode selanjutnya dilaksanakan dengan menetapkan target kuantitatif sehingga akan mempermudah pada tahap monitoring dan evaluasi, menetapkan pagu indikatif untuk memprediksi kebutuhan anggaran, serta memperhatikan kriteria program dan kegiatan sesuai Standar Pelayanan Minimal (SPM).
  7. Adanya perbedaan amanat bentuk produk hukum RPJMD pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pada Bab VII pasal 150 ayat (3) e. mengamanatkan RPJMD dalam bentuk perda, begitu pula dalam PP Nomor 8 Tahun 2008 Bagian Ketiga Paragraf 4 pasal 15 ayat (1), sedangkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 19 ayat (3) mengamanatkan dalam bentuk perkada. Hal tersebut mengakibatkan ’kebingungan’ di daerah sehingga mempengaruhi proses penyusunan RPJMD di Kabupaten Magetan. Dengan tidak mengesampingkan keterbatasan waktu dan biaya yang diperlukan, hendaknya dilakukan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 19 ayat (3) diselaraskan dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pada Bab VII pasal 150 ayat (3) e. serta PP Nomor 8 Tahun 2008 Bagian Ketiga Paragraf 4 pasal 15 ayat (1)  yaitu penetapan RPJMD dalam bentuk perda. Dengan pertimbangan bahwa dalam bentuk perda, RPJMD akan mempunyai kekuatan hukum yang lebih kuat dan akuntabel daripada bentuk perkada, karena merupakan hasil kesepakatan antara eksekutif dan legislatif. Sehingga akan lebih mudah dalam tahap implementasinya yaitu ditopang oleh kedua belah pihak baik eksekutif maupun legislatif.  Selain itu, dalam bentuk perda, RPJMD akan lebih mengadopsi kepentingan masyarakat karena telah melalui tahapan uji konsultasi publik.
  8. Adanya perbedaan batas waktu penetapan RPJMD pada Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 19 ayat (3) yang mensyaratkan penetapan RPJMD dalam kurun waktu paling lama 3 (tiga) bulan setelah kepala daerah terpilih dilantik, sedangkan PP Nomor 8 Tahun 2008 Bagian Ketiga Paragraf 4 pasal 15 ayat (2) menentukan paling lambat 6 (enam) bulan setelah pelantikan kepala daerah terpilih. Hendaknya dilakukan revisi terhadap PP Nomor 8 Tahun 2008 Bagian Ketiga Paragraf 4 pasal 15 ayat (2) dalam hal batas waktu penetapan RPJMD diselaraskan dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 pasal 19 ayat (3). Batas waktu 6 (enam) bulan menurut penulis terlalu lama sehingga akan berdampak pada kondisi status quo dan kontinuitas pelaksanaan pembangunan di daerah. Namun perlu ditambahkan ketentuan adanya insentif dan disinsentif apabila batas waktu tersebut tidak dipenuhi oleh pemerintah daerah sehingga memotivasi pemerintah daerah untuk menyelesaikannya tepat waktu.


DAFTAR PUSTAKA

Abdul Hakim. 2004. Konflik Dalam Organisasi dan Kaitannya dengan Kualitas Pelayanan Publik. Malang: Unibraw.

Agus Dwiyanto. 2005. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Alexander Abe. 2001. Perencanaan Daerah Partisipatif. Jogjakarta: Pembaharuan.

Anderson, James E. 2006. Public Policy Making: An Introduction. Boston: Houghton Mifflin.

Badrul Munir. 2002. Perencanaan Pembangunan Daerah Dalam Perspektif Otonomi Daerah.

Bambang Panudju. 1999. Pengadaan Perumahan Kota Dengan Partisipasi Masyarakat Penghasilan Rendah. Bandung : Penerbit Alumni

Bintoro Tjokroamidjojo. 1976. Perencanaan Pembangunan. Jakarta: Toko Gunung Agung.

Blair, Robert. 2004. Public Participation and Community Development : The Role of Strategic Planning. Public Administration Quarterly. University of Nebraska. Omaha

Bryson, John M. 2005. Perencanaan Strategis Bagi Organisasi Sosial. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Budi Winarno. 2005. Teori dan Proses Kebijakan Publik. Yogyakarta: Media Pressindo.

Conyers, Diana. 1984. Perencanaan Sosial di Dunia Ketiga Suatu Pengantar. Yogyakarta: Gadjah Mada Press.

Deno Kemelus et.al. 2004. Rekomendasi Untuk Meningkatkan Efektivitas, Efisiensi Proses Perencanaan & Penganggaran Partisipatif di Daerah. Jakarta: GTZ.

Dunn, William N.. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Dye, Thomas R.. 1995. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentice Hall.

English, Mary R; Jean H Peretz; Melissa J Manderschied. 2004. Building Communities While Building Plans: A Review Of Techniques For Participation. Public Administration Quarterly.

Gortmer, Harold, Julianne Mahler dan Jeanne Bell Nicholson. 1987. Organization Theory: A Public Perspective. Chicago: Dorsey Press.

H.B. Sutopo. 2002. Metodologi Penelitian Kualitatif Dasar Teori dan Terapannya dalam Penelitian. Surakarta: Sebelas Maret University Press.

Howlett, Michael and M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy : Policy Cylcles & Policy Subsystems. Toronto: Oxford University Press.

Jones, Bryan D dan Frank R. Baumgartner. 2005. A Model of Choice for Public Policy. Journal of Public Administration Research and Theory.

Julian, David A; Thomas M Reischl; Richard V Carrick; Cathy Katrenich Citizen. 1997. Participation–Lessons From A Local United Way Planning Process. American Planning Association. Journal Of The American Planning Association.

Kreitner, Robert dan  Angelo Kinicki. 1995. Organizational Behavior. Chicago: Irwin.

Lester, James P. dan Joseph Stewart, Jr. 2000. Public Policy An Evolutionary Approach. Stanford, USA: Wodsworth.

Lexy J. Moeloeng. 2007. Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung: PT. Remaja Rosdakarya.

Lindblom, Charles E. 1979. Still Muddling, Not Yet Through. Public Administration Review.

_____________. 1984. Proses Penetapan Kebijakan Publik. Jakarta: Airlangga.

Luthans, Fred. 1985. Organizational Behavior. New York: McGraw-Hill Book Company.

M. Irfan Islamy. 2007. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Bumi Aksara. Jakarta

Mas Roro Lilik Ekowati. 2005. Perencanaan, Implementasi & Evaluasi Kebijakan atau Program (Suatu Kajian Teoritis dan Praktis). Surakarta: Pustaka Cakra.

Mathland, Richard. 1995. Synthesizing The Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory 5.2.

Mayer, Robert R.. 1985. Policy & Program Planning, A Developmental Perspective. New Jersey: Prentice Hall Inc.

Moch Nasir. 1998. Metode Penelitian. Jakarta: Ghalia Indonesia.

Moeljarto Tjokrowinoto. 1987. Perencanaan Pembangunan & Politik Pembangunan Sebuah Analisis Konsep, Arah dan Strategi. Yogyakarta: Tiara Kencana.

Moeljarto Tjokrowinoto. 1996. Pembangunan Dilema & Tantangan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Nicholson-Crotty, Sean. 2005. Bureaucratic Competition in the Policy Process. The Policy Studies Journal. Research Library Core.

Patten, Steve. 2001. Democratizing the Institutions of Policy-making: Democratic Consultation and Participatory Administration. Journal of Canadian Studies.

Riant Nugroho Dwijowijoto. 2001. Reinventing Indonesia,  Menata Ulang Manajemen Pemerintahan Untuk Membangun Indonesia Baru dengan Keunggulan Global. Jakarta: PT Elex Media Computindo.

____________. 2003. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evaluasi. Jakarta: Gramedia.

____________. 2009. Public Policy, Teori Kebijakan, Analisis Kebijakan, Proses Kebijakan, Perumusan, Implementasi, Evaluasi, Revisi Risk Management Dalam Kebijakan Publik, Kebijakan Sebagai The Fifth Estate, Metode Penelitian Kebijakan. Jakarta: PT. Elex Media Computindo.

Robbins, Stephen P dan Timothy A. Judge. 2008. Organizational Behavior. Jakarta: Pearson Education.

Said Zainal Abidin. 2002. Kebijakan publik. Jakarta: Yayasan Pancur Siwah..

Samodra Wibawa. 1994. Kebijakan Publik Proses & Analisis. Jakarta: Intermedia.

Soenarko. 2000. Public Policy : Pengertian Pokok Untuk Memahami dan Analisa Kebijaksanaan Pemerintah. Surabaya: Airlangga University Press.

Solichin Abdul Wahab. 2004. Analisis Kebijaksanaan dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara.

Stiglitz, Joseph. 1999. Participation And Development: Perspectives From The Comprehensive Development Paradigm. Seoul, Korea

Stockwell, Ross G.. 1997. Effective Communication in Managing Conflict. CMA Magazine.

Subarsono, AG.  2005. Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Tri Widodo Wahyu Utomo. 2000. Pengantar Kebijakan Publik. STIA LAN Bandung.

Yeremias T.Keban. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik (Konsep, Teori dan Isu). Yogyakarta: Gava Media.

 

Lain-lain :

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

Peraturan Menpan Nomor: PER/04/M.PAN/4/2007 tentang Pedoman Umum Formulasi, Implementasi, Evaluasi Kinerja, Dan Revisi Kebijakan Publik di Lingkungan Lembaga Pemerintah Pusat dan Daerah.

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor : 050-188/Kep/Bangda/2007 Tentang Pedoman Penilaian Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah/RPJMD)

Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 050/2020/Sj Tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan RPJP Daerah dan RPJM Daerah.

Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembanguna Nasional/Kepala Bappenas dengan Menteri Dalam Negeri tentang Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang Tahun 2007.

Peraturan Daerah Kabupaten Magetan Nomor 8 Tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Kabupaten Magetan Tahun 2005-2025.

Peraturan Bupati Magetan Nomor 44 Tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Kabupaten Magetan Tahun 2009-2014.

Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Kabupaten Magetan. 2008. Penyusunan Revisi RTRW Kabupaten Magetan.

___________. 2003. Renstra Kabupaten Magetan 2003-2008.

___________. 2008. Visi dan Misi Bupati Magetan 2008.

Badan Pusat Statistik dan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Kabupaten Magetan. Kabupaten Magetan Dalam Angka Tahun 2008.

Local Governance Support Program (LGSP). 2007. Bahan Pelatihan dan Pendampingan Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah Bagi Eksekutif, Legislatif, dan Organisasi Masyarakat Sipil. Bagian 2: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah. Jakarta.

Comments are currently closed.